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新加坡最新的公共交通規劃與管理經驗借鑒
2019-01-02 14:18:02

一、概述

新加坡的城市交通以公共交通為主,2013 年公共交通承擔早高峰63%的運量,而且這一數字近年仍在提高。由于土地資源的限制,新加坡在目前的用地規劃基礎上再追加交通用地的余地已幾乎不存在。為了保持新加坡“花園城市”的特色并滿足不斷增加的交通需求量和出行便利與舒適度的要求,高效復合利用土地和建設綜合性的陸路交通網絡成為新加坡政府解決交通問題的基本原則。1970 年代—1980 年代,新加坡政府歷經十幾年反復研究論證,確立了由軌道交通和公共汽車相結合的綜合公共交通系統的發展方向,并在1996 年由陸路交通管理局(Land Transport Authority,下稱“陸交局”)發布的白皮書里進一步明確了以公共交通為主導的新加坡陸路交通發展方向和目標。

確保公交優先的城市發展戰略,城市規劃管理上必須做到各個相關方面能夠高度整合,這是通過幾個重要政府管理部門的協作實現的,尤其是在都市重建局、建屋發展局和陸路交通局三個最主要的管理部門之間。三個部門通過協作形成了一套合理的城市“組織”策略,將土地利用、新鎮規劃和交通規劃,甚至公園綠地規劃等方面高度整合,實現在各個尺度層面——宏觀的城市層面(全島范圍)、中觀的新鎮層面、微觀的城市細節層面——整個城市范圍內的居住與工作(或上學)等日常生活內容的平衡狀態。這種經過各方面整合或綜合規劃的平衡狀態主要體現在:中央商務區增加住宅和服務設施等復合功能,減少高峰時段交通流量;各個新鎮在住宅標準和公共設施配套方面的標準相當均衡,形成基本自給自足的社區環境,最大限度降低日常生活對交通工具的依賴;公共娛樂和休閑設施一定分布在公交可達性最強的鎮中心和鄰里中心,居民通過鎮中心的公交換乘樞紐與城市其他區域連接。這種綜合規劃形成了不同尺度層級之間工作居住和休閑娛樂等方面充分整合的網絡,也在硬件上保障了居民出行公交優先的常態。

二、新加坡公共交通的運營機制和主要特點

目前新加坡的公共交通系統由地鐵(MRT:Mass Rapid Transit)、輕軌(LRT:Light Rail Transit)和公共汽車三部分組成,地鐵為主,其他兩部分為輔(圖1)。城市地鐵系統是新加坡公共交通系統的骨干,承載了各主要區域間交通干線的大部分客流,確保了城市交通的高效和穩定;新加坡的輕軌實質上是城市地鐵系統在新鎮層面的局部分支,只用在離城市中心區較遠、面積較大且人口密度較高的少數新鎮內,在新鎮范圍內形成封閉環路,將新鎮內各個部位與經過該新鎮的地鐵站點實現接駁(可以說新加坡的輕軌是其地鐵系統的局部輔助手段);公共汽車系統主要承擔相對近距離的區域內部和相鄰區域的交通,使公共交通延伸至城市的各個角落。因新加坡政府嚴格限制私人汽車總量,大部分新加坡人很難擁有私人汽車,在這種情況下,出租車也是新加坡城市交通的一個重要補充內容。

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(1)地鐵建設和經營分開:政府建設、公司運營

與中國城市地鐵基本由政府負責建設并由國企負責運營的模式不同,新加坡地鐵是政府建設,但交由財務獨立的政聯公司(government-linked companies)根據市場情況運營。新加坡政府擁有地鐵資產的所有權,負責建設地鐵的基礎設施,提供地鐵車廂及信號系統等經營性資產,全面主導投資擴容、更換和升級,同時制定嚴格的運營規則確保地鐵的運營、安全和維護標準,對不達標的業者進行罰款,具有強有力的監管能力。為使地鐵運營行業更具競爭力,陸交局刻意控制地鐵運營商招標周期,經營牌照期限從最初的30年縮短到15年。

現在新加坡地鐵的主要經營權屬于新加坡地鐵有限公司(SMRTCorporationLtd),每年向陸交局支付牌照費。運營商按照簽訂的運營協議提供優質高效的運營服務和可負擔的票價,并進行設備的維護和保養。

政府主導的融資模式保障了地鐵作為公共交通的低票價的福利特征,而市場化運作的定位帶來了精心的商業管理。除票價收入外,新加坡地鐵有限公司積極開展多元化相關業務,如廣告、物業租賃和工程服務等,使得新加坡地鐵有限公司在沒有政府補貼的情況下仍能實現盈利,是全球為數不多的能贏利的地鐵公司之一。同時,這家公司也正逐漸演變為一家國際知名的,致力于地鐵運營及維護服務、地鐵工程咨詢及物業管理服務的多元經營的交通服務供應商。

(2)公共交通的服務質量和票價監管:確保乘客和經營者兩方面利益平衡

設立于1987 年的新加坡公共交通管理理事會(Public Transport Council,下稱“公交理事會”)是政府設立的獨立監管機構,協助政府收集公眾對交通的意見,負責公交行業的規范和票價管理等服務監管工作。這個委員會的成員來自不同的社會群體,行業背景不同,能廣泛代表民意,保障公眾利益。公交理事會每年都會根據計算公式(考慮通貨膨脹、工資調整、能源成本和生產力等因素)進行票價審查,進而合理調整地鐵和公共汽車票價。這個比較合理且透明的方式決定了公交理事會在確定車資調整幅度時并不是一味地偏重乘客利益,而是在確保票價可負擔與保持運營公司財務狀況合理兩者之間取得平衡。如果一味追求低票價,會導致運營公司服務質量下降,而質量低下的公共交通很難成為公眾出行的首選。

同時,公交理事會不斷審核已推行的一系列舉措的成效,并及時進行調整和優化。2017年,公交理事會審核早高峰前地鐵免費和非高峰時段特惠月票(Off-PeakPass)這兩項試驗性舉措的成效,發現早高峰前地鐵免費自2013 年6 月推行以來,早高峰時段的乘客量只減少了7%,低于政府預期的10%~20%(主要原因是絕大多數公司沒有彈性工作時間政策);非高峰時段特惠月票也只吸引了不到200 名乘客錯峰搭車。由此,公交理事會建議陸交局終止這兩項試驗性舉措,改為下調早高峰前的地鐵車資,并嘗試用差價方式鼓勵錯峰乘車。

(3)公共汽車和軌道交通混合經營,一體化發展

隨著國家推動的大容量的軌道交通迅速成為新加坡公共交通的主導力量,以往占新加坡公交主導地位的公共汽車行業無疑受到沖擊,而公共汽車在整個公共交通系統中的作用不可或缺,尤其在新鎮層面——從地鐵站(位于鎮中心)到鄰里中心及住宅小區,還有地鐵交通不能覆蓋的密度較低的區域。針對這個問題,陸交局在1996 年白皮書里就提出扶持兼容模式的公共交通運營商的策略,確保地鐵和公共汽車能夠最大限度相互配合,整體提升公交系統的效率和便利程度。讓運營商混合經營軌交和公共汽車業務,將公共汽車整合入城市地鐵和輕軌系統,這一理念促使新加坡公共交通形成一體化發展局面。地鐵和公共汽車運營公司陸續合并,形成了兩家公共交通運營公司——新加坡地鐵有限公司(SMRT)和新加坡新捷運公司(SBS Transit)。SMRT 于2001 年重組,成為第一家多模式公共交通運營商;SBS緊隨其后于2003 年成為第二家多模式公共交通運營商。混合經營模式避免了軌道交通和公共汽車之間不必要的競爭,形成互補的一體化發展格局。

(4)整合票價,按距離定價

公共交通運營商同時經營地鐵和公共汽車為公共交通收費系統整合改進創造了條件。2010年7 月起,新加坡公共交通收費使用了按距離計價的系統(the distance fares scheme),不同交通模式和運營商之間實現無縫銜接,免除規定時間范圍內乘客每次轉車所需支付的起步價,乘客最終需付的車資以整個行程的距離來計算。距離定價意味著乘客無論搭乘地鐵或公共汽車,旅程的費用都是根據實際通行距離來計算,這一收費措施改革降低了新加坡人的通勤交通費用

三、公共交通站點的綜合功能開發和硬件配套

除了公共交通線路組織、運送量和行進速度外,公共交通的便利和舒適度與站點及站點相連的設施和功能情況密切相關,這一點在新加坡公共交通管理中被高度重視,而且必須與規劃(都市重建局)和新鎮建設(建屋發展局)等相關政府部門協作完成。以下幾點關于公共交通站點硬件配套的舉措和辦法十分務實,而且是“常規”做法,值得中國城市學習參考。

(1)交通樞紐綜合功能開發

重要公共交通樞紐(integrated transporthubs,往往位于鎮中心等重要位置)通過立體復合功能開發,形成不僅容納地鐵和公共汽車換乘站點,同時也是購物中心、公共圖書館、飲食中心等服務周邊區域居民和通勤人士的綜合體,而且在公共建筑的上面或相連位置設有高層辦公或住宅建筑(圖2,圖3)。這類綜合體占地并不很大,但位置重要,交通和公共服務效率很高,積極的輻射影響范圍大,而且功能復合程度越來越高。目前全島范圍內已建成9 處這類依托交通樞紐的綜合體,如金文泰中心(Clementi Mall)和勿洛中心(Bedok Mall)等,今后還將新增類似綜合改造開發項目。

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(2)加長公共汽車站臺

2012 年3 月起將35個重要公交站點的站臺加長,候車亭的長度也相應延伸,可以同時停靠3 輛單層或雙層汽車,或2輛鉸接式加長公共汽車。這一舉措對減少公共汽車進站的等候時間、緩解交通擁堵成效顯著。

(3)改善步行至公交站點的路徑

“暢行乘車計劃”(Walk2Ride)是用帶頂的連廊加強交通站點與周邊住宅或其他建筑步行聯系的建設,在現有交通站點400m 半徑范圍內(目前連廊覆蓋范圍為200 m 半徑范圍)建設更多步行連廊;同時,所有公共汽車換乘點、地鐵車站和較大流量公共汽車站點200m半徑范圍內的土地都將實現復合功能開發。至2018年9月,全島這類步行連廊已從原先的46 km 增加至200 km,而且沿途設有指示牌、地鐵路線圖及歇息處,可讓乘客在舒適的環境下步行到車站。這將大大改善乘客來往公交站點的體驗,加強公交設施的可達性和吸引力(圖4)。

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(4)加強無障礙設計

針對老人、殘障人士和推嬰兒車的乘客利用公共交通的困難采取了一系列措施。陸交局投資購買的公共汽車目前有80%可接載輪椅上下車,至2020 年將覆蓋至全部公共汽車;普遍提升公共交通站點的無障礙設施普及程度,目前80%以上的地鐵車站有至少兩個無障礙出入口,40%的車站配備電梯;95%的人行通道、出租車和公交車站點達到無障礙設計標準;86%的人行天橋是有頂的。計劃至2018 年年底為40 座行人天橋增設電梯,使其成為老人和輪椅友好型天橋,最大限度保障公共交通服務所有人群。

四、交通管理舉措——多元化手段確保公共交通主導地位

從新加坡的情況看,通過管理手段提升交通能力是第一位的,而管理需求下的技術手段是輔助性的。實際上,新加坡在交通管理方面采取的手段大多不需要高科技,但合理有效,對具體交通問題的探討和解決辦法公開透明,容易被市民普遍接受并產生積極互動,因此這些辦法也就能夠不斷進行調整優化,長期實施。從管理手段上可以看出政府管理部門在具體問題上動了很大腦筋,并有很強的實施管控能力。

(1)賦予公共汽車更優先的路權

為了提升公共汽車的運行速度和可靠度,陸交局推出了一系列舉措(或提案),其中已經推廣較長時間的是“必須為公車讓路計劃”(Mandatory Give-Way to Buses Scheme)。

這一舉措保障公共汽車站點周邊一定范圍內,在早晚交通高峰時段公共汽車優先使用道路,順利接靠和駛離站點,影響公共汽車進出站點的汽車會被公共汽車上安裝的攝像頭記錄下來并受到處罰。這一強制性讓路的管理措施于2008 年底開始試點,在22 個車站試點的結果說明該措施讓公共汽車離開站點的速度提升了73%。至2010 年12 月,全島202 個公共汽車站實施了此計劃,2014 年再增150 個站點。“必須為公車讓路計劃”只是公共汽車加強計劃的舉措之一。陸交局還通過建設150km的公共汽車專用道、路口讓公共汽車先行的信號燈、逆流公共汽車專用道、隔離的公共汽車道路等附加措施,保證公共汽車在路上盡可能不間斷地行駛,擁有更優先的路權。

(2)精明出行計劃和錯峰出行獎勵

“精明出行”(Travel Smart)是通過政策支持,引導企業參與配合的綜合性長期行動計劃,允許上班族上下班時間有一定的靈活程度,目的是鼓勵錯峰出行,推廣更加合理的出行模式,減少高峰時段的交通壓力。政府在2014 年試點階段主要與重要地鐵站周邊辦公密集區內超過200 名雇員的公司和機構合作,政府部門也參與其中,實施彈性上下班時間段——上班時間段為上午7—9 點,下班時間段為下午3—5 點,總的工作時間不變。今后將鼓勵更多機構長期參與這一計劃,對減少高峰時段的城市交通量將有顯著成效,而且對工作人員個人生活安排提供了一定的靈活性。從政府部門實施彈性上下班時間段的實際情況看,經過對一些細節環節的合理安排,這一計劃并不影響機構的運行效率。

而“早高峰前出行優惠”(LowerMorningPre-Peak Card Fares)替代了2017 年底終止的“早高峰前地鐵免費”和“非高峰時段特惠月票”兩個計劃。新計劃規定,工作日早上7:45之前,在任何一個地鐵或輕軌站入閘,就可享受最多達5 角的車資折扣,車資下調幅度為2.2%。這一計劃不再局限于之前計劃規定的18 個地鐵站,而是實施于全島157 個地鐵和輕軌站,受惠范圍進一步擴大。與精明出行計劃配套的“精明出行獎勵”(TravelSmartRewards)取代了此前政府試點的“新加坡通勤獎勵”(INSINC: IncentivesforSingapore's Commuters)——通勤者在非高峰時段乘地鐵出行可依里程獲得積分,并參加抽獎贏取獎金。此外,老年人早上9 點后出行可享受優惠票價。這些獎勵舉措的目的是引導市民錯峰出行,促進靈活行程計劃的全面實施。

(3)為駕車者提供轉接公交的選擇,降低城市交通量

“停車轉搭公交計劃”(Park andRideScheme)于1975年實施,目的是解決中央商務區交通擁堵狀況。駕車上班者在一些選定的靠近公交站點的公共住宅停車場購買白天停車月票,在進入中央商務區前停車并換乘公共交通上班,這種開車加公共交通組合的方式對一些駕車人而言是更合理的選擇,總的通勤時間減少,停車比較方便,且比中心區的停車費大大降低。近年因地鐵線路已經延伸入中央商務區,公共汽車也很大程度加強了市中心的通勤服務,這一計劃已不如當初那么有效,因此陸交局于2016 年12 月1 日終止了這一計劃。

(4)個性化的智能交通信息服務

陸交局集成互聯網和智能終端設備在2010 年推出陸路交通綜合服務信息平臺(MyTransport.SG),針對不同群體提供個性化的路況咨詢和出行線路規劃,可以通過手機短信、網站、電話熱線等查詢公共交通的實時信息,譬如公共汽車實時到站信息,公車載客狀況,轉乘公交線路規劃;查詢道路收費系統的費率和收費口;選擇自行車線路及停車位;臨近停車場及空車位等。這雖然只是新加坡智能交通的一小方面,但這一舉措方便乘客做出更適合的交通選擇,也進一步提升了居民選擇公共交通的意愿和交通服務質量。

五、公共交通發展規劃

新加坡公共交通的發展得益于其前瞻性和可操作性,以及能夠適應變化、及時調整的規劃。1996、2008 和2013 年陸續頒布的交通規劃體現了面對城市發展需求積極應變的能力,并具有務實的特點。1996 年的白皮書為新加坡公共交通的發展奠定了基礎,明確土地和交通一體化規劃、最大化利用道路路網、交通需求管理和公交服務質量四個關鍵方面,計劃用10~15 年時間打造完善的陸路交通系統。

2008 年陸交局頒布的《陸路交通總體規劃——以人為本的陸路交通系統》(The Land Transport Master Plan: A People-centred Land TransportSystem)是對1996 年白皮書的評估總結與深化,應對當時公交早高峰運能下降⑨和交通需求多樣化等挑戰,提出了通過優先發展公共交通、有效管理道路使用和滿足多種交通需求來打造以人為本的陸路交通。由于新加坡的快速發展,公眾對出行質量的要求不斷提升,因追求更大的經濟體量和更多人口而造成對更大交通量的需求,以及更嚴格的土地利用制約迫使陸交局在2008 總體規劃頒布后的5 年重新審視交通規劃,并頒布了《陸路交通總體規劃2013》(Land Transport Master Plan 2013),再一次強調了公交主導、改善體驗及多管齊下的交通發展核心理念與政策方向。

《陸路交通總體規劃2013》順應時代新挑戰,圍繞2008 年規劃提出的三個主題進行提升:提供更完善的交通網絡——地鐵作為公共交通的骨干,在此基礎上提供更多連接聯系起公交、步行以及自行車線路;提供更好的交通服務——更可靠的公共交通,多樣化的靈活出行計劃;更宜居和包容的社會——公共交通服務所有市民并確保減少交通網絡對自然和人居環境的影響,保證整個系統高效運轉。這輪規劃提出了對未來20 年的交通展望,到2030年,80%的居民居住在距離地鐵站10分鐘的步行范圍內;85%少于20 km 的公交旅程搭乘時間將在60 分鐘內完成;公共交通將承擔新加坡早晚高峰總運量的75%。

六、結語

新加坡陸路交通管理包含公共交通、私人汽車、出租車和近年來大力推行的自行車出行等多個方面,涉及硬件建設、政策、管理模式和技術手段等不同內容,并與新加坡的土地利用、公共住宅、產業發展和社區建設等方面有機整合。國土面積有限的新加坡在有效調控私人汽車的擁有和使用的同時,采用了公共交通主導的發展策略。擁有私人汽車是很多新加坡人的愿望,政府的交通政策沒有回避公眾這方面的要求,而是采用擁車證和擁堵費等措施進行調控。通過大力發展公共交通、用地和交通規劃建設一體化等政策,改善新加坡的交通質量,確保公眾滿意,并提升城市綜合運行能力。公共交通規劃與管理的一系列舉措體現了新加坡在綜合規劃和土地復合利用方面的城市治理能力,以及引導和調控市場力量的能力。

政府各個職能部門之間能夠協調合作,并根據城市發展變化對政策不斷進行調整,在規劃、管理辦法和技術手段等方面持續改進,形成了方向明確、動態發展、各個環節均在掌控之下的態勢。新加坡公共交通規劃和管理的經驗值得中國城市學習和參考。

本文源自:《國際城市規劃》

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